政策法规 — 本省法规及政策

第二十八条 各级人民政府应当对残疾人劳动就业进行统筹规划，按照集中与分散相结合的方针，积极采取措施，帮助、支持残疾人就业。

〔释义〕本条是关于残疾人就业的指导方针、各级人民政府保障残疾人就业权利职责的规定。

劳动是宪法赋予每一个公民的权利和义务，对残疾人有更加特殊的意义。本款明确了政府在保护和促进残疾人就业中的主导地位，强调了各级政府应当对残疾人就业统筹规划，将其纳入当地劳动规划和计划，整体研究，统筹安排，并制定相应的特殊政策和措施，为残疾人劳动就业创造条件和提供机会，使更多的残疾人能够实现就业并平等参与社会生活。

《中华人民共和国残疾人保障法》第三十一条规定“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针”。集中就业是指国家和社会通过举办福利性企业 、事业单位等，并确定一定比例的岗位，集中招用、聘用残疾人就业。对残疾人实行集中就业的方针，一是因为我国残疾人口众多，仅就业年龄段残疾人就有3400多万，将这些残疾人全部推向劳动力市场，不仅会增加社会用人单位的压力，也将使残疾人就业的难度加剧。二是大部分视力残疾人、智力残疾人以及精神残疾人和一些残疾程度较重的其他类别的残疾人难以通过劳动力市场调节实现就业，有必要为他们开辟特殊并且可行的就业领域。三是通过集中就业，有利于针对残疾人的生理、心理以及职业技能等特点，在生产生活管理、就业岗位设置和辅助功能补偿等方面发挥集中优势和规模效应。分散就业是指国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位按一定比例，相对分散地安排残疾人就业，以及残疾人个体就业、自主创业和参加农村种植、养殖、家庭手工业等生产劳动。分散就业可以进一步促进残疾人充分参与社会生活，增强残疾人与社会的交流融合，有利于帮助残疾人和谐融入社会主流，最终推动“平等、参与、共享”目标的实现。集中就业和分散就业都是解决残疾人就业的重要形式，二者相辅相成，互为补充，共同构成了残疾人就业的主要渠道。各级人民政府应当积极采取更加优惠的政策和扶持保护措施，帮助和支持残疾人就业。

第二十九条 各级人民政府鼓励和扶持社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、庇护性工场等残疾人集中就业单位，并依法减免税费。

〔释义〕本条是关于政府鼓励和扶持社会举办残疾人集中就业单位的规定。

集中安排残疾人就业，是保障残疾人公平就业的重要形式之一。为了充分发挥残疾人集中就业单位稳定安排残疾人就业的作用，本条例规定，各级人民政府应当采取多种优惠和扶持措施，鼓励和扶持社会举办福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、庇护性工场等残疾人集中就业单位。省委、省政府《关于促进全省残疾人事业发展的实施意见》（吉发[2009]22号）明确规定“鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、庇护性工场、辅助性工场等单位集中安排残疾人就业，对适合残疾人生产经营的产品、项目和服务，优先提供给残疾人集中就业单位或残疾人专产专营，同等条件下，政府优先采购”。2006年，省政府办公厅转发省残联等部门《关于切实做好残疾人就业工作意见的通知》（吉政办发[2006]28号），规定“支持社会各种投资主体创办各类所有制内资福利企业，安排盲人、聋哑人、肢体残疾人和智力残疾人就业。新办福利企业中属于劳动密集型企业，符合小额担保贷款条件的，可提供小额担保贷款支持。鼓励社会力量兴办福利性工疗机构、庇护性工场等，重点安置重度残疾人和精神、智力残疾人就业。同时，配备专业人员，开展对其他精神、智力残疾人进行职业康复和就业训练。有关部门在场所建设、用水用电、登记注册等方面给予照顾、优先办理相关手续，并依法对此类机构、工场给予税收优惠等政策”。

国家对集中使用残疾人的用人单位可以享受的税收优惠政策也做出了具体的规定，《财政部国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》(财税〔2007〕92号)规定“在流转税方面，由主管税务机关按单位实际安置残疾人的人数，限额退还增值税或减征营业税。其中，实际安置的每位残疾人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额，由县级以上税务机关根据单位所在县（含县级市、区）适用的经省（含自治区、直辖市、计划单列市）级人民政府批准的最低工资标准的6倍确定，但最高不得超过每人每年3.5万元。在所得税方面，对安置残疾人的单位实行按照支付给残疾人的实际工资税前据实扣除，并加计100%扣除的办法。单位实际支付给残疾人的工资加计扣除部分，如大于本年度应纳税所得额的，可准予扣除其不超过应纳税所得额的部分，超过部分本年度和以后年度均不得扣除。同时，对单位按照规定取得的增值税退税或营业税减税收入，免征企业所得税”。根据《财政部国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》要求，享受税收优惠政策的集中使用残疾人的用人单位应当具备以下基本条件：一是依法与安置的每位残疾人签订了一年以上（含一年）的劳动合同或服务协议，并且安置的每位残疾人在单位实际上岗工作。 二是单位实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例应高于25%（含25%），并且实际安置的残疾人人数多于10人（含10人）。实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例低于25%（不含25%）但高于1.5%（含1.5%），并且实际安置的残疾人人数多于5人（含5人）的单位，可以享受政策规定的企业所得税优惠政策，但不得享受增值税或营业税优惠政策。 三是为安置的每位残疾人按月足额缴纳了县级人民政府规定的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险等社会保险。四是通过银行等金融机构向安置的每位残疾人实际支付了不低于单位所在县适用的经省级人民政府批准的最低工资标准的工资。五是单位具备安置残疾人就业的基本设施及规章制度。

第三十条 用人单位应当按照不低于本单位在职职工总数百分之一点六的比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种和岗位。用人单位安排一名盲人就业的，按照安置两名残疾人就业计算。用人单位跨地区招用的残疾人，应当计入其所安排的残疾人职工人数。

用人单位安排残疾人就业未达到规定比例的，应当按照国家和省的有关规定缴纳残疾人就业保障金。

〔释义〕本条是对用人单位按比例安排残疾人就业责任义务的规定。

按比例安排残疾人就业是我国法定的一项残疾人特殊保护性就业制度，是目前各市场经济国家政府为解决残疾人就业问题普遍采用的办法。在联合国和国际劳工组织在陆续出台的公约和文件中都强调对残疾人通过按比例实行保护。根据国际通行惯例和我国推行按比例安排残疾人就业的实践经验，我国明确规定实行按比例安排残疾人就业制度。《中华人民共和国残疾人保障法》第三十条规定“ 国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位”。1990年全国人大常委会通过《中华人民共和国残疾人保障法》，明确要求以政府为主导在全社会开展残疾人按比例就业。《吉林省残疾人就业办法》第十条规定“用人单位应当按照不低于本单位上一年度在职职工总数1.6％的比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种和岗位”。这些规定确立了我国按比例安排残疾人就业的法律制度，明确了按比例安排残疾人就业是用人单位的责任和义务,体现了对残疾人就业权利的尊重和保护。各类用人单位，必须按照属地原则，根据省政府规定的1.6％的比例安排残疾人就业。

由于残疾人的生理障碍，残疾人劳动就业对工种、岗位以及就业环境的适应存在特殊性。针对残疾类别和残疾程度，依法给予特殊照顾和保护，通过消除或减轻残疾障碍，为残疾人提供适合其残疾类别和残疾程度的工种和岗位，不仅是对残疾人劳动者的尊重和支持，也是对劳动力资源的有效配置和合理运用。即安排残疾人就业的工种和岗位，应残疾人因功能丧失而存在无法克服的障碍。如针对听力残疾人就业提供的工种和岗位，不应是通过听力或以听力为主要手段来实现。本条的规定从另外一个角度规定了禁止用人单位以残疾人难以满足岗位需求为由辞退或拒绝安排残疾人就业，保障残疾人在就业中处于相对主动和有利的位置。盲人由于视觉障碍，导致就业渠道更窄，就业更加困难，为帮助和扶持盲人就业，《吉林省残疾人就业办法》和本条例均规定“用人单位安排１名盲人就业的，按照安置两名残疾人就业计算”。

“用人单位跨地区招用的残疾人”是指用人单位招用非本地区残疾人就业的行为，也指残疾人城乡之间、地区之间的流动就业。本款明确规定用人单位跨地区招用残疾人计入所安排的残疾人职工人数之内，即用人单位招用残疾人就业不受地区或户籍限制，均视为其履行按比例安排残疾人就业义务的行为。

“用人单位安排残疾人就业未达到规定比例的，应当按照国家和省的有关规定缴纳残疾人就业保障金”，是对用人单位安排残疾人就业暂时有困难或无法履行按比例安排残疾人就业义务代偿形式的规定。《残疾人就业条例》明确提出“用人单位安排残疾人就业达不到其省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金”。缴纳残疾人就业保障金是用人单位履行按比例安排残疾人就业义务的一种代偿形式。实践中，由于用人单位性质、规模、经营状况等情况差异较大，并不是所有的用人单位在任何时段都有能力或充足的就业岗位安排残疾人就业，在履行按比例安排残疾人就业义务上可能出现阶段性或暂时性困难。为体现公平、公正的原则，国家和我省在出台的相关法规中，通过对残疾人就业保障金制度的规定，使这些用人单位可以暂时以另外一种方式履行法定义务。但保障金制度的设立并不是鼓励用人单位规避安排残疾人就业义务，代偿并非对等，《吉林省残疾人就业办法》和本条例相应的条款以及保护促进残疾人就业的配套政策措施将确定有利于安排残疾人就业的原则，以鼓励和引导用人单位积极创造条件安排残疾人就业。

第三十一条 机关、团体、企事业单位安排残疾人就业未达到规定比例的，招用人员时应当优先招用符合条件的残疾人。

〔释义〕本条是关于机关、团体、企事业单位应当优先履行按比例安排残疾人就业制度的规定。

机关是指国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织。包括中央和地方各级组织权力机关、政协机关、行政机关、审判机关、检察机关。此外，在我国，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，具有宪法赋予的参政权力。从广义上讲，中国共产党及各民主党派的各级机关属于本条明确的机关范围。

团体即社会团体，是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。包括人民群众团体（如工会、妇联、共青团等）、社会公益团体（如慈善总会等）、文学艺术团体（如作家协会等）、宗教团体（如佛教协会等）。国家机关、社会团体、企事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体不属于该款规定的社会团体的范围。

企业是指依法设立的从事生产经营、流通或者服务活动等各种经济活动，以产品或者劳务社会需要，并以获取盈利为目的，实行自主经营、自负盈亏的各种经济组织。包括国有企业、外商投资企业和各种所有制城乡经济组织。

事业单位是指为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

按比例就业制度的核心是实行岗位预留，各级党政机关、人民团体、事业单位及国有企业，应当尽快建立完善以残疾人岗位开发、就业申报及公示为主要内容的残疾人按比例就业岗位预留制度，充分发挥带头示范作用，推动各类用人单位履行社会责任。

为了推动按比例安排残疾人就业制度的进一步落实，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）明确提出“党政机关、事业单位及国有企业要带头安置残疾人”。《中共吉林省委吉林省人民政府关于促进全省残疾人事业发展的实施意见》（吉发[2009]22号）提出“党政机关、团体、事业单位、国有及国有控股企业未达到安排残疾人就业比例的，要优先录用符合条件的残疾人”。2013年，中共中央组织部等7部门印发《关于促进残疾人按比例就业意见》（残联发[2013]11号），规定“党政机关、事业单位及国有企业应当为全社会作出表率，率先垂范招录和安置残疾人。根据残疾人按比例就业制度相关规定，各级机关、事业单位应包含一定数量的岗位用于残疾人就业”。

第三十二条 县级以上人民政府用于小额担保贷款贴息等方面的资金，在同等条件下应当优先扶持残疾人创业、就业。对从事个体经营和自主创业的残疾人，在资金、设备等方面给予扶持，依法减免税费。

〔释义〕本条是关于对残疾人自主择业、自主创业和个体经营实行税收优惠政策和扶持措施的规定。

由于自主创业、个体经营具有就业容量大，就业领域广等特点，在我国就业形势严峻的情况下，国家通过实施积极的就业政策，引导广大劳动者通过自主择业、自主创业和从事个体经营等渠道实现就业，并对就业困难群体给予税收优惠和政策扶持。自主择业、自主创业和从事个体经营是按比例安排残疾人就业制度的有效补充，是劳动者自主择业、市场调节就业与政府促进就业的有机结合。实践证明，残疾人自主择业、自主创业，自愿组织起来从事个体经营，不仅可以解决残疾人自身的温饱，实现他们平等参与奉献社会的愿望，而且还可以减轻国家、社会负担以及整个社会的就业压力，是多种形式保障和促进残疾人劳动就业的有效途径。

为了鼓励和扶持残疾人个体就业的发展，本条参照了国家及我省对其他困难群体就业方面制定的优惠政策，提出了县级以上人民政府用于小额担保贷款贴息等方面的资金，在同等条件下应当优先扶持残疾人创业、就业，并在资金、设备等方面给予扶持，依法减免税费的规定。《中华人民共和国残疾人保障法》第三十四条和第三十六条规定“国家鼓励和扶持残疾人自主择业、自主创业。国家对从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持；国家对从事个体经营的残疾人，免除行政事业性收费，有关部门应当优先核发营业执照”。《残疾人就业条例》第十九条规定“国家鼓励和扶持残疾人自主择业、自主创业。对残疾从从事个体经营的，应当依法给予税收优惠，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，并按照规定免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费。国家对自主择业、自主创业的残疾人在一定期限内给予小额信贷等扶持”。《吉林省人民政府办公厅转发省残联等部门关于切实做好残疾人就业工作意见的通知》（吉政办发[2006]28号）明确规定对从事个体经营的残疾人员减免税收和免交属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，并规定“优先为符合条件的残疾人提供小额担保贷款的支持；对暂不具备小额担保贷款条件，首次从事洗染、服装加工、复印打印、理发、报刊亭、电话亭等工作的，可使用残疾人就业保障金由当地残联统一购置相应设备，产权归当地残联所有，无偿提供给残疾人使用，其中：属于个人经营项目的，设备扶持最高额度不超过4000元，属于3人以上组织起来经营项目的，设备扶持额度最高不超过8000元。对暂不具备小额担保贷款条件，首次从事小商业、加工业、维修业、服务业、种植养殖业等的贫困残疾人，自筹资金有困难的，可通过残疾人就业保障金给予资金扶持，其中：属于个人经营项目的，最高扶持额度不超过3000元，属于3人以上组织起来经营项目的，最高扶持额度不超过6000元”。

第三十三条 县级以上人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排残疾人福利性单位生产或者经营，并根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产。

　　政府采购，在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位提供的产品或者服务。

〔释义〕本条是对残疾人福利性单位生产、经营方面的优先权和专属权的规定。

本条确定的责任主体是县级以上地方人民政府，权利主体是残疾人福利性单位，规范的对象是生产和经营，内容是优先权，标准是适合残疾人的生产和经营。残疾人福利性单位是指集中使用残疾人的用人单位，包括残疾人福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、庇护性工场以及其他集中安置残疾人达到规定比例和条件的单位。

残疾人属于就业弱势群体，集中使用残疾人的用人单位虽然可以获得税收以及资金、场地等方面的优惠和照顾，但由于残疾人目前普遍存在文化程度不高、职业技能水平较低、市场竞争能力较弱等特点，必然导致集中使用残疾人的用人单位缺乏足够的市场竞争能力，而保证和稳定集中使用残疾人用人单位的生产和经营，对弥补其竞争能力不强、稳定残疾人集中就业具有积极的作用。《中华人民共和国残疾人保障法》第三十六条、《残疾人就业条例》第十八条都明确规定“县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排残疾人福利性单位生产或者经营，并根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产”。条例实施后，县级以上人民政府应当根据实际情况，引导和鼓励社会各方面集中安排残疾人就业，并在政府可以调控的范围内，将集中使用残疾人的用人单位具有生产条件和能力的产品或项目，优先安排或调剂给集中使用残疾人的用人单位生产、经营。也可以确定在一定区域，将部分行业或领域如盲人按摩等确定由残疾人专产。目前，韩国和我国的台湾地区都将按摩确定为盲人的专属就业领域，其他人群禁止从事按摩行业。

本条第二款是对残疾人福利性单位的产品或服务在政府采购活动中优先权的规定。《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。由于政府采购对产品和服务等方面的需求具有长期的稳定性，加入政府采购领域，对企业的稳定发展有积极的推动作用。另一方面，政府采购需求存在多样性，有大量的需求非常适合集中使用残疾人的用人单位生产或者服务。鉴于这几个特点，为了扶持和稳定发展残疾人集中就业，该款对政府采购优先权作了明确，同时，为了体现公平、公正原则，对优先权的条件作了规定，即在同等条件下，优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。《吉林省残疾人就业办法》第二十六条对此也作出了相应的规定。

第三十四条 县级以上人民政府投资或者扶持开发的公益性岗位，应当优先安排符合条件的残疾人就业。已经开发的公益性岗位调整人员时，应当优先安排符合条件的残疾人。

专门用于残疾人就业的公益性岗位应当全部安排残疾人就业。

〔释义〕本条是关于各级政府开发的公益性岗位优先安排残疾人就业的规定。

公益性岗位主要是指为社会公众提供服务，涉及市民公共利益的非盈利性的公共管理和公益性服务岗位。公益性岗位与其他岗位不同，不是由用人单位以本单位营利目的，为维护单位的正常运营而提供，而是由各级政府本着促进就业，以帮扶形式安置就业困难群体就业为目的投资开发的。公益性岗位主要包括公共服务类、便民服务类和其他公益性岗位，具体包括：交通协管、基层就业、社会保障和城镇居民最低生活保障协管、残疾人服务、困难职工帮扶、社会福利服务、非机动车停车场看管、社区保洁、社区养老服务、社区盲人按摩康复服务等岗位及各地自行开发的其他公益性岗位。

《中华人民共和国残疾人保障法》第三十六条规定“ 地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位”。由于残疾人比一般意义上的就业困难群体面临更多的困难和问题，因此，各级人民政府在开发公益性岗位过程中一方面应将适合残疾人就业的岗位为残疾人预留，专门安排残疾人就业，另一方面应专门针对残疾人开发一定的公益性岗位，全部安排残疾人就业。

我省对公益性岗位安排残疾人就业也采取了优惠政策和保护措施。中共吉林省委吉林省人民政府《关于促进全省残疾人事业发展的实施意见》提出“将残疾人列入就业困难人员范围，政府开发的公益性岗位中适合残疾人就业的岗位要优先安排符合条件的残疾人，并采取多种形式开发适合残疾人的公益性岗位”。2006年、2007年，在省统一开发的公益性岗位中，为每个城镇社区设置了专门安置轻度肢体残疾人就业的社区生活服务员岗位和安置盲人就业的社区按摩康复服务员岗位。2011年1月1日起施行的《吉林省残疾人就业办法》第二十三条中，明确规定“县级以上人民政府投资或者扶持开发的公益性岗位，应当优先安排符合条件的残疾人就业。已经开发的公益性岗位调整人员时，应当优先安排符合条件的残疾人就业社区生活服务员、社区按摩康复服务员等专门用于残疾人就业的公益性岗位应当全部安排残疾人就业”。2013年，省人力资源和社会保障厅在《关于印发2013年新增公益性岗位配备方案的通知》（吉人社函字〔2013〕328号）中，规定“开发乡镇残疾人服务岗位618个（每个乡镇配备1名残疾人）”，并提出了“加大力度做好前期为残疾人开发的岗位项目落实工作，对没有开发的要结合实际予以落实，对安排残疾人岗位期满退出的，继续安排适合岗位要求的残疾人”的要求。

第三十五条 公共就业服务机构应当免费为残疾人提供就业服务和就业援助。各级残疾人联合会所属的残疾人就业服务机构免费为残疾人提供职业指导、职业介绍和职业培训，为残疾人就业和用人单位聘用残疾人提供服务和帮助。

〔释义〕本条是关于残疾人就业服务方面的规定。

公共就业服务机构，主要是指各级政府有关部门设立的。包括人力资源和劳动保障、教育以及可以提供就业服务的相关部门，也包括社会团体，如工会、共青团、妇联等组织。根据《就业促进法》的规定，政府设立的公共就业服务机构不得从事经营活动，公共就业经费纳入同级财政预算。残疾人就业是整个社会劳动就业的一部分，残疾人就业服务同样属于公共就业服务的范畴。因此，公共就业服务机构应当为残疾人提供免费的就业服务和就业援助。就业服务主要包括就业政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和培训信息发布、职业指导和职业介绍、办理就业登记、失业登记等事务等。就业援助主要包括资金援助、技术援助、政策援助、服务援助等。鼓励和支持其他就业服务机构为残疾人就业提供免费服务。

残疾人就业服务机构是各级残疾人联合会所属的事业单位，是为残疾人就业提供服务的专门机构，是国家劳动就业服务体系的组成部分，业务上接受人力资源和社会保障部门的指导。残疾人就业服务机构向残疾人提供服务是免费的。服务的内容和范围包括组织开展免费的职业指导、职业介绍和职业培训等。

《吉林省残疾人就业办法》第三十六条、第三十八条规定“残疾人就业服务机构应当免费为残疾人就业提供下列服务：1、就业信息；2、职业培训；3、职业心理咨询、职业适应评估、职业康复训练、求职定向指导、职业介绍等服务；4、就业、自谋职业和自主创业方面的帮助；5、为用人单位安排残疾人就业提供必要的支持。残疾人就业服务机构受人力资源和社会保障部门的委托，可以进行残疾人失业登记、残疾人就业和失业统计等工作；残疾人就业服务机构经所在地人力资源和社会保障部门批准，可以进行残疾人职业技能鉴定”。